北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍：霾入法簡單定性并不科學(xué) 避免法理漏洞才能有效治霾

12月1日，北京市人大常委會(huì)發(fā)布《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案修改二稿)》，第一章第二條明確，霾屬于氣象災(zāi)害。

北京將霾入法，始于今年5月市十四屆人大常委會(huì)第27次會(huì)議。會(huì)上審議通過《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》，將霾納入氣象災(zāi)害，便可根據(jù)應(yīng)急預(yù)案采取臨時(shí)交通管制、錯(cuò)峰上下班、停工停課等一系列應(yīng)急處置措施。經(jīng)過反復(fù)討論，草案修改稿、修改二稿，維持了將霾入法。

北京此舉其實(shí)并非首創(chuàng)。據(jù)悉，目前已有20多個(gè)省市在地方立法、政府規(guī)章等方面做出類似表述。而天津、河北在氣象災(zāi)害防御地方立法中，均明確將霾列為氣象災(zāi)害。從京津冀協(xié)同治霾的角度來看，北京的做法似乎勢在必行。

霾成了氣象災(zāi)害，環(huán)保和氣象學(xué)者首先跳出來反對(duì)。如此給霾定性，那么酸雨、光化學(xué)煙霧等，是否統(tǒng)統(tǒng)都要與氣象災(zāi)害劃等號(hào)？有專家直呼，簡直荒唐。

依據(jù)我國《氣象法》，“氣象災(zāi)害是指臺(tái)風(fēng)、暴雨（雪）、寒潮、大風(fēng)（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災(zāi)害”，其中不包括“霾”。

在國務(wù)院發(fā)布的《氣象災(zāi)害防御條例》中，氣象災(zāi)害的定義與《氣象法》也完全一致，是指自然界存在的大氣現(xiàn)象，并不包括任何由人為污染造成的災(zāi)害。

霧霾曾一度被認(rèn)為與人類活動(dòng)無關(guān)，而是大氣塵霧、風(fēng)沙、火山灰、地震等因素造成的。不過，權(quán)威科學(xué)雜志《自然》于2014年秋季發(fā)表《二次氣溶膠是中國霧霾的來源》一文，其標(biāo)題就明確指出，二次氣溶膠乃霧霾罪魁禍?zhǔn)住?/p>

所謂二次氣溶膠，是指排放到大氣中的氣態(tài)或顆粒態(tài)污染物發(fā)生化學(xué)反應(yīng)后，形成的新型大氣顆粒物。也就是說，它并非天然存在。

這一研究結(jié)論在2015年的另一項(xiàng)研究中進(jìn)一步得到驗(yàn)證。兩篇文章都提出，減少二次氣溶膠，以及減少能夠通過化學(xué)反應(yīng)生成二次氣溶膠的物質(zhì)排放，是降低PM2.5濃度，也是治理霧霾的有效途徑。

搞清了霧霾的來源，那成因又如何呢？一直以來，在工業(yè)排放、機(jī)動(dòng)車、燃煤、餐飲、施工揚(yáng)塵、農(nóng)村秸稈焚燒等人類活動(dòng)中，究竟誰是引起霧霾的主要原因，相關(guān)部門各執(zhí)一詞。今年11月國家環(huán)保部發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示，工業(yè)排放、機(jī)動(dòng)車排放、冬季燃煤采暖這三大因素，是霧霾爆發(fā)的元兇。雖然目前仍沒有明確結(jié)論，但這三大元兇無疑都將霧霾排放的主因，指向了人類的工業(yè)活動(dòng)。

正是由于成因上，霧霾與現(xiàn)有法律法規(guī)中的氣象災(zāi)害有著本質(zhì)不同，北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍提出，如果立法只是簡單將霾定性為氣象災(zāi)害，不夠科學(xué)。大風(fēng)、暴雨這類的天災(zāi)，只能通過各種防御措施盡量避免和減輕災(zāi)害帶來的損失，無法從根本上防治。但霾則不同，它能夠防治，也因此佐證其“人為”性質(zhì)。 

對(duì)于有人建議將其從氣象災(zāi)害改為氣象災(zāi)禍，馬軍表示贊同。一字之差，也突出并明確了霾與一般意義上的氣象災(zāi)害有所區(qū)別。立法強(qiáng)調(diào)科學(xué)性，不含糊概括，才能避免法理漏洞，不影響實(shí)際操作層面的治霾展開。

專家的質(zhì)疑也好，公眾的不解也罷，人們關(guān)注的焦點(diǎn)，最終仍在于如果把霾歸因于天災(zāi)，是否會(huì)排除人為污染的情形，讓不可抗力成為免責(zé)事由？又是否會(huì)影響到對(duì)霧霾的治理，真成了“靠天吃飯”“治霾只能等風(fēng)來”，削弱相關(guān)部門的治霾職責(zé)？

此外，還有專家擔(dān)心，這可能給霧霾防治工作帶來混亂。目前的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等，已經(jīng)明確規(guī)定防治工作的責(zé)任主體、職能分工及管理制度。在此之外再通過立法另設(shè)預(yù)警、應(yīng)急管理機(jī)制，將環(huán)保部門的法定職責(zé)，籠統(tǒng)歸為氣象災(zāi)害應(yīng)急處置，會(huì)不會(huì)造成法定職責(zé)的模糊化。

對(duì)此，上海市氣象局首席服務(wù)官鄔銳認(rèn)為，將霾歸類為氣象災(zāi)害，并不意味著對(duì)其撒手不管，反而將帶動(dòng)氣象等各個(gè)部門齊抓共管、協(xié)同治理。

霾入法引發(fā)的爭議，已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間。北京市人大常委會(huì)在對(duì)《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》進(jìn)行第二次審議前，立法部門就已正面回應(yīng)異議。

法制委員會(huì)認(rèn)為，《條例》的立法意圖是為了強(qiáng)化全社會(huì)的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，健全本市防災(zāi)減災(zāi)體系，提升應(yīng)急處置和城市治理能力。

北京市人大法制委員會(huì)副主任委員李小娟表示，《條例》不是給某一個(gè)部門立法，而是結(jié)合北京實(shí)際情況制定的綜合性防災(zāi)減災(zāi)地方性法規(guī)，隱患治理主體責(zé)任在政府。將霾列入氣象災(zāi)害范疇，不改變“政府統(tǒng)籌、部門各負(fù)其責(zé)”現(xiàn)有治理的工作格局。

不少法律界人士也認(rèn)為，《條例》從氣象部門做好霾的監(jiān)測、預(yù)報(bào)、預(yù)警工作予以規(guī)范，提供科學(xué)支撐，并未突破《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的部門職責(zé)，相反是對(duì)各部門職責(zé)的一種細(xì)化，將環(huán)保、氣象部門以往分工合作機(jī)制上升為地方性法規(guī)予以固化，有利于推進(jìn)大氣污染防治工作的開展。

對(duì)此北京公眾環(huán)境研究中心主任馬軍提出，氣象部門參與霾預(yù)警，非常必要，因?yàn)槠溆兄鴤鞑デ赖膬?yōu)勢，能夠及時(shí)有效發(fā)布信息。但同時(shí)，立法如果能對(duì)霾的人為因素進(jìn)行細(xì)化、突出，雙管齊下，才能實(shí)現(xiàn)有效防治。

馬軍強(qiáng)調(diào)，立法的功能和目的，是為了避免誤解，避免主體責(zé)任被弱化。長遠(yuǎn)來看，必須大力推動(dòng)環(huán)保部門治霾減排的力度，也要加強(qiáng)對(duì)治霾主體地方政府的問責(zé)。唯有如此，才能有法可依，才能不為治霾不力尋找理由。

（編輯：方哲敏）