長江口，海水與淡水的交匯處，因其營養(yǎng)鹽和餌料豐富而成為歷史上著名的“長江口漁場”，是漁人眼中的“黃金水域”，亦是中華鱘生命周期中的“待產(chǎn)房”與“幼兒園”。

與恐龍同時期生活的生物——中華鱘，是地球上最古老的脊椎動物之一，距今有1.4億年。

就是為了這條“大魚”，這個號稱“水中大熊貓”的瀕危物種，上海人大立了一部法。今天下午，上海市十五屆人大常委會第21次會議表決通過了《上海市中華鱘保護(hù)管理條例》。

為一條魚立一部法，這在地方立法史上尚屬首次。這是全國率先對長江流域特定物種保護(hù)的地方性立法，開創(chuàng)了國內(nèi)特有物種立法的先河。

追溯這部法的緣起，頗多曲折。從最初的猶豫，幾方博弈，到最終達(dá)成共識，付諸表決，中華鱘立法歷時兩年多。

“其中的過程可謂一波三折，眼看著這部條例要黃了，又被一次次救活了。”市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委主任委員孫雷說。

這背后，是一段什么樣的立法博弈與達(dá)成共識的故事？

上海是中華鱘的“待產(chǎn)房”和“幼兒園”

“凡是冠以‘中華二字，說明此魚不同尋常，是我們國家最重要的物種之一?！睂O雷說。當(dāng)他還在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委任職時，這條特殊的魚就已進(jìn)入了他的視野。

中華鱘的確不同尋常，個體碩大，體長能達(dá)到4米，體重超過700公斤，平均壽命能達(dá)到40歲。常年在近海棲息生活，雄性8歲、雌性14歲性成熟后開始溯江而上，一直洄游到長江中上游的葛洲壩下產(chǎn)卵場進(jìn)行繁殖。產(chǎn)卵后的親魚即順流而下返回海里生活。孵出的幼魚也要回歸大海，他們洄游至長江口停留數(shù)月，逐漸適應(yīng)海水，然后入海生活，直至性成熟后再進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖。

“對于中華鱘親魚和幼魚來說，上海的長江口水道是它們的必經(jīng)洄游通道?！笔兴吧鷦又参锉Ｗo(hù)研究中心主任劉健說，他從2003年就在長江口從事中華鱘保護(hù)工作，對中華鱘的生活習(xí)性熟稔在心。

長江口為何被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”和“幼兒園”？

劉健解釋說，長江口是成熟親魚由大海進(jìn)入長江進(jìn)行繁殖的唯一通道。每年7—8月，中華鱘親魚經(jīng)長江口溯河而上，第二年10—11月產(chǎn)后的親魚又經(jīng)長江口進(jìn)入海洋。親魚產(chǎn)卵后就徑直游到長江口攝食，相當(dāng)于在長江口“坐月子“。親魚繁殖一次要上下兩次通過長江口，在這里為逆流而上儲備能量，并進(jìn)行海淡水環(huán)境的適應(yīng)調(diào)節(jié)，故長江口又被稱為中華鱘的“待產(chǎn)房”。

長江中孵化的中華鱘幼魚，經(jīng)過1850km的順流而下，于4—5月到達(dá)長江口。長江口是中華鱘幼魚完成入海前生理準(zhǔn)備的重要場所，幼魚必須經(jīng)過一段時間的河口生活來完成入海前的生理調(diào)節(jié)。當(dāng)它們適應(yīng)海水高滲透壓環(huán)境后，才離開長江口進(jìn)入海洋。

長江口同樣也是幼魚的索餌場。長江徑流帶來了豐富的營養(yǎng)物質(zhì)，為幼魚在河口快速生長提供了豐盛的餌料。所以，長江口又是中華鱘的“幼兒園”。

中華鱘的四重危機(jī)

2002年，“上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)”設(shè)立。盡管設(shè)了保護(hù)區(qū)，中華鱘依然險境重重。

野生中華鱘通過人工繁育的親生子——子一代中華鱘，據(jù)說，總量不足1000尾。目前，還沒有性成熟的子二代?！八圆荒苷f，中華鱘已成功經(jīng)過人工干預(yù)繁衍下去了。“市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮說，因為生長周期長，一旦遭受破壞，要恢復(fù)起來非常難。所以，這個物種能否保存下來，就要看自然種群，自然種群如果保護(hù)不得力，中華鱘就有滅絕的危險。

這條魚挺堅強(qiáng)，亦很脆弱，需要在安靜的環(huán)境中生活，一旦周邊環(huán)境遭到破壞，它會變得煩躁不堪。湖北荊州兩項未經(jīng)環(huán)評的政府工程，曾造成36尾中華鱘子一代的非正常死亡，就是教訓(xùn)。

“更糟糕的是，已經(jīng)好幾年沒有發(fā)現(xiàn)自然產(chǎn)卵了?！眲⒔≌f，長江口可以監(jiān)測幼魚和幼苗，從2013到2019年，只有兩年監(jiān)測到自然產(chǎn)卵，“7年里5年空白，可見種群危機(jī)到什么地步了！”

在孫雷看來，中華鱘的自然繁衍情況很不樂觀，主要原因是長江生態(tài)環(huán)境對這個物種影響太大了。

事實上，中華鱘面臨四重危機(jī)。首先是涉水工程，造橋、修路等工程會影響中華鱘的生存環(huán)境。其次，長江的航運業(yè)發(fā)展帶來的影響。中華鱘在游的時候，容易被大型船只的螺旋槳打死打傷。

第三，長江流域的水體影響，局部水域的惡化、水環(huán)境的污染都會影響中華鱘的生存。第四，漁業(yè)捕撈對中華鱘的傷害。漁民無序張網(wǎng)，很容易使中華鱘撞進(jìn)網(wǎng)里。

2016年，孫雷到人大任職，依然沒有停止對中華鱘的關(guān)注。他開始從立法角度來考慮能為這條魚做些什么。

這條魚背后亦有法律“保護(hù)傘”，但不夠明確。早在2015年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部就印發(fā)了《中華鱘拯救行動計劃（2015—2030年）》，制定了具體的保護(hù)行動措施；2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》。國家層面也有《野生動物保護(hù)法》及《自然保護(hù)區(qū)條例》等作為總則性的法律法規(guī)，但實施過程中，對“保護(hù)怎么樣的”“怎樣保護(hù)”沒有明確的規(guī)定，法律執(zhí)行很困難。

上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)也有一部政府規(guī)章，即《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，側(cè)重于中華鱘棲息地的保護(hù)管理。 但從中華鱘等水生生物種群資源保護(hù)出發(fā)，保護(hù)區(qū)所保護(hù)的范圍、功能和效果是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

“保護(hù)區(qū)僅僅是中華鱘棲息的一個局部。只有行政手段，保護(hù)力度不夠。我們想通過人大立法，加大對中華鱘的保護(hù)?！睂O雷說。

不能讓白暨豚的悲劇重演

2017年初，上海人大啟動中華鱘立法調(diào)研。彼時，爭議聲不少，有必要為了這條魚動用那么寶貴的立法資源嗎？

“很多人甚至沒有見過這條魚，為了形成共識，市人大組織了一次實地調(diào)研?！睂O雷說。

2017年3月29日和30日，上海市人大常委會部分組成人員前往崇明調(diào)研，其中一站就是長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)。

“領(lǐng)導(dǎo)看了以后，轉(zhuǎn)過頭來問我，這么大的魚，就呆在這么小的地方？我說，您批評得對，不過，這個‘魚缸’已經(jīng)是國內(nèi)最大的了?！皩O雷回憶當(dāng)初，保護(hù)區(qū)最初的規(guī)劃面積要更大一點，因財政原因縮減了規(guī)模，即便如此，這已經(jīng)是國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施條件最佳的保護(hù)區(qū)之一。

這次調(diào)研，讓人大工作者對這條魚有了直觀印象，對中華鱘的生存處境也多了分同情與理解。

2018年4月26日，習(xí)近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會時強(qiáng)調(diào)，推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，堅持共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。

“原來不贊成立法的人，開始重新看待這部條例。”在孫雷看來，總書記提出長江大保護(hù)，是基于環(huán)境惡化的現(xiàn)實提出來的，這不是不要發(fā)展，而是要在保護(hù)生態(tài)的前提下實現(xiàn)綠色發(fā)展，這是更加高的要求。

市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮具體負(fù)責(zé)這部法的協(xié)調(diào)工作。“保護(hù)長江究竟是保護(hù)什么？我的理解就是兩個方面，一個是長江的水生態(tài)環(huán)境。一個就是長江生物的多樣性，這些年來，長江里的生物越來越少，中華鱘的生存環(huán)境每況愈下，真到了‘下猛藥保護(hù)的時候了?！?/p>

他提到了“白暨豚”，被稱為“長江女神”的白暨豚形體漂亮、優(yōu)雅，“我見過她的活體，憨態(tài)可掬，吻部特征明顯”。但是自1990年最后一尾死亡后，“長江女神”再也沒有被發(fā)現(xiàn)了，2007年宣布功能性滅絕。

“我們不希望中華鱘重演白暨豚的悲劇?！崩罡粯s感嘆。

機(jī)構(gòu)改革，一條魚兩個部門管

好消息也在接踵傳來。2017年中央1號文件提出，率先在長江流域水生生物保護(hù)區(qū)實現(xiàn)全面禁捕；2017年11月農(nóng)業(yè)部公布了列入率先禁捕范圍的332處水生生物保護(hù)區(qū)，從2018年1月1日起逐步施行全面禁捕，上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)名列其中。

漁船拆解、漁民上岸，“長江捕撈”在上海成為歷史。“影響中華鱘生存的四大因素就少一個了。”孫雷說。

2018年，春節(jié)過后首個工作日，市委書記李強(qiáng)到崇明調(diào)研世界級生態(tài)島建設(shè)進(jìn)展，來到了長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)基地。在那里，李強(qiáng)說道，“衡量生態(tài)環(huán)境好不好，就是要看鳥的翅膀往哪里飛、魚的尾巴往哪兒游”。

中華鱘這條魚的游向，關(guān)乎上海的生態(tài)環(huán)境，意味深長。

這一年，中華鱘保護(hù)被列入市人大常委會立法計劃。

眼看就在突破之際，又碰到一樁事——機(jī)構(gòu)改革。

2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，將國家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，組建國家林業(yè)和草原局，由自然資源部管理。

相應(yīng)地，上海在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革職能劃分時也作了相應(yīng)調(diào)整。2018年下半年，上海通過機(jī)構(gòu)改革方案。長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)從市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委劃由市容綠化局管理，而保護(hù)區(qū)內(nèi)的中華鱘保護(hù)職權(quán)仍在市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委。

“魚還是這條魚，但對這條魚的保護(hù)管理和執(zhí)法變成了兩個部門?！睂O雷說。中華鱘游在長江干流時候，屬農(nóng)業(yè)部門管，因為它屬于水生生物；而當(dāng)它游到保護(hù)區(qū)時，就受綠化部門的管轄。

多了一個主管部門，立法意見又產(chǎn)生了碰撞，立法進(jìn)程再次耽擱了下來。

“雖然是兩個部門管，為什么我們不做一加一大于二的事情呢？”孫雷認(rèn)為，首先要解決的是認(rèn)知問題。這條魚究竟有什么生態(tài)價值，隔行如隔山。很多人連魚還沒見過，當(dāng)然不清楚這條魚對上海不可替代的重要性。

2019年4月，市人大、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、市市容綠化局共同組織了一次實地觀摩，一起到長江口去看中華鱘。

看了以后，大家覺得，立法是必要的。這條地球上最古老的魚，有其特殊而不可替代的保護(hù)價值。出臺這樣一個法規(guī)，就是最好地落實長江大保護(hù)戰(zhàn)略。

幾次交流、磋商后，此前擬定的立法角度也作了適度調(diào)整，原來的保護(hù)局限在保護(hù)區(qū)，現(xiàn)在調(diào)整到整個長江流域。

中華鱘保護(hù)條例草案列為2019年本市正式立法項目后，市人大、市政府還建立了雙組長制，立法正式進(jìn)入快車道。

為一條魚立法，值得

在立法過程中，始終有一個爭議，即怎么處理好保護(hù)和發(fā)展的問題。

征求意見過程中，一些部門提出了憂慮：上海正處于發(fā)展階段，免不了上馬一些建設(shè)項目，條款設(shè)置如果過嚴(yán)會不會帶來影響；一旦立了法，緊箍咒套住了，手腳捆住了，會不會成了發(fā)展的障礙。

大家都支持立法，但保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系究竟如何來取舍？

“立法過程中要處理好兩者的關(guān)系，保護(hù)是前提，但也要為發(fā)展留足空間?！崩罡粯s說，待這個原則確定后，提交市政府常務(wù)會的草案稿很快通過。

2020年，新冠疫情暴發(fā)，加速了這部法的進(jìn)程，大家清醒認(rèn)識到，人與動物應(yīng)該和諧相處，立法保護(hù)中華鱘正當(dāng)其時。

2020年3月，《上海市長江中華鱘保護(hù)條例（草案）》提交市十五屆人大常委會第18次會議一審。

“此前經(jīng)過了這么多的博弈、討論，提交一審的這個稿子是比較成熟的，大家的審議意見趨于一致，沒有顛覆性意見，立法進(jìn)入到了相對順暢的階段。”李富榮說。

拿到一審稿時，劉健很興奮，草案在涵蓋長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，將中華鱘保護(hù)的范圍擴(kuò)展到整個上海市的水域和陸域，將中華鱘棲息地保護(hù)增加到棲息地、物種、禁食等全方位的保護(hù)?！斑@個全方位保護(hù)很給力！”

也有些小修改，法規(guī)一審稿的名稱里叫“長江中華鱘”。有委員提出，中華鱘的保護(hù)不僅僅局限于長江（上海段）水域，而是全市行政區(qū)域，且物種學(xué)名是“中華鱘”，建議法規(guī)名稱刪去“長江”二字。

也有委員提出，上海只是中華鱘生存的一段流域，這部法只管上海一段，能管到別人那里去嗎？

“最初立這個法時，已經(jīng)考慮了這個問題?！崩罡粯s說，法規(guī)就“區(qū)域協(xié)作”專辟一章。立法初期，上海就征求過長江沿線省市的建議。上海人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委的同志專程到江蘇、安徽、湖北等地征求建議?！靶值苁∈卸己苤С?，都期待有個領(lǐng)頭人，上海如果能率先立法，將提供有力的法制支撐。全國人大也鼓勵我們，上海若能帶頭做探索，將為下一步立法提供有價值的借鑒。”

5月13日，《上海市中華鱘保護(hù)與管理條例（草案）》提交二審；一天之后，5月14日，《上海市中華鱘保護(hù)管理條例》全票通過。

會場中有委員這么感嘆：“為了這條魚而立一部法，值得！”