根據(jù)國(guó)內(nèi)民航發(fā)展的實(shí)際情況，中國(guó)民用航空局起草了《民用無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》（征求意見(jiàn)稿），現(xiàn)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。公眾可以通過(guò)以下途徑和方式提出意見(jiàn)：

1.登錄中華人民共和國(guó)司法部 中國(guó)政府法制信息網(wǎng)（網(wǎng)址：www.moj.gov.cn、www.chinalaw.gov.cn），進(jìn)入首頁(yè)主菜單“立法意見(jiàn)征集”欄目提出意見(jiàn)。

2.通過(guò)信函方式將意見(jiàn)寄至：北京市東城區(qū)東四西大街155號(hào)中國(guó)民用航空局政策法規(guī)司（郵編：100710）

3.通過(guò)電子郵件方式將意見(jiàn)發(fā)送至：legaldivision@caac.gov.cn，意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2023年9月3日。

關(guān)于《民用無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）》說(shuō)明

一、制定背景

無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)有人駕駛航空器（以下簡(jiǎn)稱(chēng)有人機(jī)）相比，具有智能化程度高、應(yīng)用范圍廣、制造使用成本低、操作簡(jiǎn)便等特點(diǎn)，目前已廣泛應(yīng)用于農(nóng)林植保、物流配送、地理測(cè)繪、安全巡查、文化娛樂(lè)乃至載人運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域。但是，實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：一是無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行影響航空安全、公共安全甚至國(guó)家安全。有的單位、個(gè)人違法使用無(wú)人機(jī)偷拍敏感區(qū)域，在重大活動(dòng)期間違反禁飛規(guī)定，干擾民航正常飛行活動(dòng)。二是現(xiàn)行民航法規(guī)體系不能完全適應(yīng)無(wú)人機(jī)的管理需要。對(duì)于航空器的適航管理、人員資質(zhì)、空域和飛行審批作出的嚴(yán)格規(guī)定，缺乏對(duì)無(wú)人機(jī)飛行管理的針對(duì)性有效性，不能完全適應(yīng)無(wú)人機(jī)技術(shù)發(fā)展更新快、操作簡(jiǎn)單、應(yīng)用場(chǎng)景廣、飛行頻率高等特點(diǎn)。同時(shí)，由于大量無(wú)人機(jī)體積小、飛行高度低、不易被發(fā)現(xiàn)追蹤，難以按照傳統(tǒng)有人機(jī)的管理理念和手段實(shí)施有效監(jiān)管。

《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）出臺(tái)后，為及時(shí)銜接相關(guān)制度安排，確保管理鏈條上與民航相關(guān)的各節(jié)點(diǎn)“落地”和“閉環(huán)”，民航局建立了無(wú)人駕駛航空器管理領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，成立規(guī)章起草組，在廣泛調(diào)查研究、征求各方面意見(jiàn)、反復(fù)研究協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，形成了《民用無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)章）。

二、總體思路

規(guī)章制定以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，著力構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、有效的民用無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行安全管理制度。

（一）安全第一，促進(jìn)發(fā)展

堅(jiān)持安全發(fā)展，突出問(wèn)題導(dǎo)向。正確處理安全與發(fā)展、安全與效益的關(guān)系，著力解決無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行的突出問(wèn)題，堅(jiān)守底線思維，以運(yùn)行安全為基礎(chǔ)，以質(zhì)量和效率為導(dǎo)向，強(qiáng)化運(yùn)行、服務(wù)和管理協(xié)同，保障“安全飛”。

堅(jiān)持放管結(jié)合，實(shí)施分類(lèi)管理。基于無(wú)人機(jī)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和所需性能，對(duì)無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)適航、人員資質(zhì)、運(yùn)行、經(jīng)營(yíng)和空中交通實(shí)施分類(lèi)管理，在保證安全的前提下為相關(guān)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供制度保障，力求“順暢飛”。

（二）聚焦核心，關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)

滿足《條例》施行的基本要求，閉合民航核心管理鏈條，聚焦中短期內(nèi)的主要運(yùn)行監(jiān)管需求，如娛樂(lè)飛行、基于成熟運(yùn)行場(chǎng)景的無(wú)人機(jī)商業(yè)運(yùn)行試點(diǎn)以及“十四五”內(nèi)可預(yù)見(jiàn)的、具備一定發(fā)展前景的運(yùn)行場(chǎng)景。

堅(jiān)持前瞻性。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)確立無(wú)人機(jī)運(yùn)行安全管理的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性制度，內(nèi)容優(yōu)先關(guān)注與運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)管控密切相關(guān)的人、機(jī)、環(huán)三要素。規(guī)章未涉及的安全管理要素以及其他未盡事宜，應(yīng)當(dāng)遵守有人機(jī)相應(yīng)規(guī)章要求。

（三）齊抓共管，協(xié)同貫穿

明確各部門(mén)的職責(zé)，確?！坝腥斯堋薄?gòu)建無(wú)人機(jī)從設(shè)計(jì)、生產(chǎn)到運(yùn)行的全鏈條管理體系，強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)調(diào)配合、形成監(jiān)管合力。各章節(jié)均按照“開(kāi)放類(lèi)、特定類(lèi)、審定類(lèi)”分類(lèi)編寫(xiě)相關(guān)要求，方便運(yùn)行人根據(jù)運(yùn)行場(chǎng)景和對(duì)應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)“對(duì)號(hào)入座”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管和分類(lèi)監(jiān)管。

（四）以我為主，面向國(guó)際

總結(jié)無(wú)人機(jī)管理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)，圍繞我國(guó)無(wú)人機(jī)發(fā)展的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)管創(chuàng)新。與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)保持銜接，確保規(guī)章核心概念和管理原則符合國(guó)際通行規(guī)則，降低與各國(guó)監(jiān)管體系對(duì)接的制度成本，提高我國(guó)相關(guān)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

三、主要內(nèi)容

規(guī)章分為總則、操控員安全操控要求、登記管理、適航管理、空中交通管理、運(yùn)行與經(jīng)營(yíng)管理、法律責(zé)任、附則等8章。主要內(nèi)容包括：

（一）明確監(jiān)管體制和適用范圍

一是確定無(wú)人機(jī)運(yùn)行安全管理工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持面向運(yùn)行場(chǎng)景、基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、分級(jí)分類(lèi)管理的原則。二是明確規(guī)章適用于局方對(duì)無(wú)人機(jī)的運(yùn)行安全管理，以及無(wú)人機(jī)、無(wú)人機(jī)運(yùn)行人和航行服務(wù)提供方應(yīng)當(dāng)遵守規(guī)章的規(guī)定。三是確定構(gòu)建以無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行管理平臺(tái)為核心的監(jiān)管支撐系統(tǒng)。

（二）操控員管理

一是明確按規(guī)章頒發(fā)的執(zhí)照和等級(jí)類(lèi)型。二是規(guī)定駕駛?cè)藛T應(yīng)當(dāng)具備的條件，明確了操控小型、中型、大型無(wú)人機(jī)取得執(zhí)照的理論培訓(xùn)、飛行訓(xùn)練、經(jīng)歷時(shí)間以及實(shí)踐考試要求。三是明確無(wú)人機(jī)執(zhí)照或等級(jí)持有人的權(quán)利和限制。四是明確分布式無(wú)人機(jī)系統(tǒng)和集群操控資質(zhì)要求，包括取得運(yùn)行規(guī)范相關(guān)條款的條件。

（三）登記管理

一是明確登記管理制度，規(guī)定民用無(wú)人駕駛航空器所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)在從事飛行活動(dòng)前完成實(shí)名登記，進(jìn)行境外飛行和載人飛行的民用無(wú)人駕駛航空器還應(yīng)進(jìn)行國(guó)籍登記。二是明確實(shí)名登記內(nèi)容、實(shí)名登記標(biāo)志、實(shí)名登記信息更新、實(shí)名登記注銷(xiāo)的程序。三是規(guī)定了國(guó)籍登記的程序，國(guó)籍標(biāo)志為羅馬體大寫(xiě)字母B ，登記標(biāo)志為實(shí)名登記號(hào)。

（四）適航管理

一是規(guī)定了中型、大型民用無(wú)人駕駛航空系統(tǒng)的適航管理方式，包括設(shè)計(jì)批準(zhǔn)、生產(chǎn)批準(zhǔn)和適航批準(zhǔn)。二是根據(jù)無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)運(yùn)行場(chǎng)景及對(duì)應(yīng)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，明確基于風(fēng)險(xiǎn)、分級(jí)分類(lèi)審定的無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理原則，給出了無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的分類(lèi)和適用的證件類(lèi)別。三是強(qiáng)化了無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)設(shè)計(jì)批準(zhǔn)申請(qǐng)人和持證人建立設(shè)計(jì)保證系統(tǒng)的要求。四是提出了《條例》生效前已經(jīng)制造出的中型、大型無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)平穩(wěn)過(guò)渡的政策安排。

（五）空中交通管理

一是明確了民用無(wú)人機(jī)空中交通管理面向運(yùn)行場(chǎng)景、基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的管理原則，提出了民用無(wú)人駕駛空中航行服務(wù)提供方的定義，明確了民用無(wú)人機(jī)空中交通管理的基本內(nèi)容分為空域管理、流量管理和空中交通服務(wù)并相應(yīng)提出若干基本要求。二是明確了空域管理中空域分類(lèi)劃設(shè)、航路航線劃設(shè)、空域保持和被監(jiān)視能力、空域信息發(fā)布、空域使用流程、空域容流管理等方面的權(quán)責(zé)和要求。三是明確了無(wú)人駕駛航空器空中交通服務(wù)的類(lèi)別、主要內(nèi)容及相關(guān)要求。

（六）經(jīng)營(yíng)和運(yùn)行管理

一是明確運(yùn)營(yíng)合格證管理制度，規(guī)定使用除微型之外的無(wú)人機(jī)從事飛行活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)取得運(yùn)營(yíng)合格證，同時(shí)明確運(yùn)營(yíng)合格證的權(quán)利和限制、取證條件和程序。二是規(guī)定運(yùn)營(yíng)人開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和市場(chǎng)監(jiān)管要求。加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)，明確責(zé)任保險(xiǎn)有關(guān)要求，規(guī)定了運(yùn)營(yíng)人應(yīng)該履行的信息報(bào)送等義務(wù)。三是明確運(yùn)行人應(yīng)當(dāng)遵守的一般運(yùn)行規(guī)則，包括地理圍欄使用、運(yùn)行控制系統(tǒng)要求、運(yùn)行必備系統(tǒng)和設(shè)備、持續(xù)適航要求、農(nóng)用無(wú)人駕駛航空器特殊運(yùn)行要求等。四是明確不同的運(yùn)行分類(lèi)及其應(yīng)當(dāng)遵守的運(yùn)行規(guī)則，包括開(kāi)放類(lèi)、特定類(lèi)和審定類(lèi)。明確審定類(lèi)的適用范圍，以及安全管理體系、安全關(guān)鍵服務(wù)、C2鏈路、地面站運(yùn)行、維修管理體系等基礎(chǔ)性運(yùn)行要求。

此外，還規(guī)定了有關(guān)違法行為的法律責(zé)任。

四、可行性及預(yù)期效果

（一）可行性

規(guī)章結(jié)合國(guó)內(nèi)國(guó)際基礎(chǔ)理論研究成果和前沿技術(shù)應(yīng)用，固化民航局在無(wú)人機(jī)監(jiān)管體系建設(shè)上一系列試點(diǎn)項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)。主要包括：一是登記管理和適航管理方面，通過(guò)上線無(wú)人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)，初步掌握了我國(guó)無(wú)人機(jī)保有量。通過(guò)制定相關(guān)文件，初步建立無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)框架，提出了基于風(fēng)險(xiǎn)、分級(jí)分類(lèi)的無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)適航審定原則。二是操控員管理方面，已建立較為成熟的操控員資質(zhì)管理體系，初步確定了分布式操作分級(jí)分類(lèi)審定方法。三是空中交通管理方面，建立了無(wú)人機(jī)空中交通管理的初步體系和管理流程，探索并實(shí)施了全國(guó)范圍民用無(wú)人機(jī)飛行動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)獲取與共享的機(jī)制方案和技術(shù)要求。四是運(yùn)行管理方面，探索符合無(wú)人駕駛航空特點(diǎn)的差異化運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式，建立健全基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和所需性能的運(yùn)行體系，形成可復(fù)制、可推廣的行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管模式。明確無(wú)人機(jī)審定類(lèi)運(yùn)行的運(yùn)營(yíng)安全評(píng)估要求，初步建立實(shí)現(xiàn)運(yùn)行控制功能的無(wú)人機(jī)云監(jiān)管服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了覆蓋全國(guó)的基于IT技術(shù)的運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管功能。民用無(wú)人駕駛航空器綜合管理平臺(tái)（UOM）已進(jìn)入開(kāi)發(fā)期，實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)注冊(cè)登記、人員資質(zhì)、航空器適航、空域動(dòng)靜態(tài)管理、容量及流量等管理功能。

（二）預(yù)期效果

一是有利于落實(shí)《條例》要求，維護(hù)航空安全、公共安全、國(guó)家安全。二是有利于梳理并統(tǒng)籌構(gòu)建無(wú)人機(jī)法規(guī)體系框架，形成涵蓋適航管理、空域管理、交通管理、運(yùn)行管理、經(jīng)營(yíng)管理等完整的法規(guī)體系。三是有利于鼓勵(lì)并有序推進(jìn)典型的運(yùn)行環(huán)境和情景下的試點(diǎn)和示范運(yùn)行。四是有利于適應(yīng)并引領(lǐng)行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境。五是有利于提升我國(guó)在國(guó)際無(wú)人機(jī)立法活動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)，為無(wú)人機(jī)系統(tǒng)制造商和運(yùn)營(yíng)商參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

五、征求意見(jiàn)的處理情況

（一）整體意見(jiàn)。針對(duì)部分企業(yè)反映各章節(jié)的內(nèi)部協(xié)同性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，部分章節(jié)之間的顆粒度差異較大的意見(jiàn)，已按照開(kāi)放、特定和審定類(lèi)進(jìn)行梳理，確保各管理關(guān)節(jié)的核心制度安排有序銜接；大幅精簡(jiǎn)運(yùn)行章節(jié)過(guò)于細(xì)化的技術(shù)性條款，統(tǒng)一采用“符合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)”等表述。

（二）操控員管理方面。一是對(duì)執(zhí)照訓(xùn)練和考試要求過(guò)細(xì)的意見(jiàn)，僅在規(guī)章內(nèi)做原則性要求；二是對(duì)執(zhí)照6年有效期的意見(jiàn)，已修改為長(zhǎng)期有效，同時(shí)規(guī)定執(zhí)照持有人滿足相應(yīng)的相應(yīng)訓(xùn)練與檢查要求后，方可行使執(zhí)照權(quán)利；三是對(duì)中小型無(wú)人機(jī)熟練檢查要求較高的意見(jiàn)，已對(duì)大型以外無(wú)人機(jī)建立定期檢查制度，允許以近期飛行經(jīng)歷替代檢查要求。

（三）適航登記和管理方面。一是采納對(duì)規(guī)章與國(guó)際民航公約附件8相關(guān)修正案協(xié)調(diào)的建議；二是采納對(duì)簡(jiǎn)化功能可靠性試飛要求的建議，僅對(duì)功能可靠性試飛時(shí)長(zhǎng)做原則性要求；三是采納對(duì)無(wú)人機(jī)配裝發(fā)動(dòng)機(jī)可以單獨(dú)取證的建議。

（四）空中交通管理方面。已建立無(wú)人駕駛航空器管理空管工作組和USS專(zhuān)項(xiàng)小組，針對(duì)服務(wù)提供方資質(zhì)要求、服務(wù)類(lèi)別和內(nèi)容、服務(wù)要求和管理方式收集了相關(guān)單位意見(jiàn)，統(tǒng)一管理和服務(wù)的思路和架構(gòu)。

（五）運(yùn)行管理方面。一是采納簡(jiǎn)化持續(xù)適航維修相關(guān)要求的建議；二是針對(duì)審定類(lèi)運(yùn)行的飛行數(shù)據(jù)記錄系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)方式單一，允許具備同等功能的其他設(shè)備及系統(tǒng)以滿足該要求。