從國內(nèi)層面看，杜特爾特為穩(wěn)固政權(quán)，樹立權(quán)威，需要對國內(nèi)的經(jīng)濟、民生等政策予以調(diào)整，包括采取強力措施改變腐敗現(xiàn)象、打擊禁毒活動，以避免國際社會包括美國對其強勢政策的人權(quán)抨擊，進而影響其效果及決心，所以采取了將自力決定和采取外交政策的意向和行為。

同時，對于菲律賓的經(jīng)濟和民生，依靠美國不會帶來可變化的有利結(jié)果，采用實用主義的態(tài)度，即杜特爾特新政府認為，要改善菲律賓國內(nèi)經(jīng)濟、民生等，需要搭上中國發(fā)展的順風車，包括“一帶一路”規(guī)劃的實施，利用中國的政策優(yōu)勢，為此，對外菲律賓新政府采取了強勢的態(tài)度和作為。

從對外層面看，自菲律賓于2013年1月22日單方面提起南海仲裁案，至2016年7月12日仲裁庭作出越權(quán)且違法的最終裁決以來，在中國政府持續(xù)堅持“不接受、不參與、不承認”的政策與立場下，菲律賓并未獲得實質(zhì)性的利益，也無法實現(xiàn)“和平永久地”解決中菲兩國之間的南海核心爭議（即中菲在南沙島礁的領(lǐng)土爭議以及海域劃界爭議）的目的，所以，對美國慫恿、協(xié)助菲律賓的效果產(chǎn)生了懷疑和批判。

換言之，盡管在仲裁案提起至最終裁決出臺，美國在政治、外交、法律和安全上予以了大力支持，包括美國國務(wù)院于2014年12月5日發(fā)表了《海洋界限：中國在南海的海洋主張》，指責中國南海斷續(xù)線僅限于《聯(lián)合國海洋法公約》所規(guī)范的權(quán)利之內(nèi)；美國海軍軍艦于2015年10月27日、2016年1月30日、2016年5月10日未經(jīng)中國政府的許可或事先通報擅自進入南海尤其是南沙12海里的鄰近海域和西沙領(lǐng)海實施所謂的航行自由活動和無害通過制度等，也未能使中國政府屈服。

同時，中國和東盟國家外長于2016年7月25日《關(guān)于全面有效落實〈南海各方行為宣言〉的聯(lián)合聲明》的簽署，以及2016年2016年9月7日中國-東盟領(lǐng)導人峰會上通過的《中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關(guān)于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯(lián)合聲明》，使菲律賓新政府深感南海問題不是中國和東盟關(guān)系的全部，如果執(zhí)意再與中國對立對抗，則將失去自身利用中國發(fā)展的時機和機會，包括無法獲得中國的信賴及市場和投資，對自國的發(fā)展帶來嚴重的損害。

此外，中美兩國盡管在南海問題上存在分歧，但兩國合作的領(lǐng)域廣泛，包括在聯(lián)合國維和、核擴散、氣候變化、打擊恐怖主義、經(jīng)濟和人文合作等方面，尤其是中美兩國的對話溝通渠道暢通，在安全和海事合作上的加強，例如，兩國國防部門于2014年11月通過了《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄》、《?？障嘤霭踩袨闇蕜t諒解備忘錄》以及后續(xù)附件協(xié)議；在20國集團領(lǐng)導人杭州峰會上兩國在推進新型大國關(guān)系、加強海警和海洋合作、加強在亞太的互動及安全合作等方面達成了多項共識。

在這種情勢下，菲律賓新政府認為在安全和軍事上依靠美國對自國并不有利，也不符合國際形勢發(fā)展，進而出現(xiàn)了試圖審議《美菲強化防衛(wèi)合作協(xié)議》內(nèi)容并要求美軍撤離的新動向。對于自2013年8月以來經(jīng)過8次協(xié)商簽署的《美菲強化防衛(wèi)合作協(xié)議》，在性質(zhì)上是一份行政協(xié)議，不是條約，所以，不需要國會的承認和批準；而對于美國軍隊今后如何利用菲律賓內(nèi)的設(shè)施和規(guī)模等內(nèi)容，由此后兩國間通過協(xié)商作出具體規(guī)定，所以，從這個意義上說，菲律賓新政府有利用行政權(quán)取消其實施的可能性。

另外，在針對南海問題上，菲律賓新政府采取了“不炒作、不要挾、不執(zhí)行”的“三不政策”，包括派遣特使與中國展開談判等。換言之，菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特上臺后，有改善與中國關(guān)系的言行，但在南海問題上的立場和主張并未改變和妥協(xié)，僅存在與中國協(xié)商談判的意向，所以，如果中菲兩國之間就南海問題爭議展開協(xié)商和談判，雙方均無讓步及最終解決核心爭議的可能，

為此，為緩和南海問題爭議并改善中菲關(guān)系，比較容易的做法是兩國應(yīng)盡力構(gòu)筑海上危機管理制度，包括在南海就應(yīng)急事態(tài)構(gòu)筑熱線聯(lián)絡(luò)通報機制、適用海上意外相遇規(guī)則，并盡力采取不單獨開發(fā)南沙海域資源的政策；同時，在經(jīng)貿(mào)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面可根據(jù)情勢的發(fā)展適度加大投資和合作力度，則是可以取得信任、緩和關(guān)系的重要手段。

從現(xiàn)今的情形，尤其從菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特的系列言行看，菲律賓新政府在外交上有脫離美國的政策傾向，但這種政策選擇是否可行，是否能得到美國的容許，呈現(xiàn)菲律賓政府脫美親華的景象，仍存在變數(shù)和不確定性。同時，菲律賓加強與日本之間的各種關(guān)系，也是可以選擇的路徑，以取得平衡并獲取利益。因為日本無論在政治/外交、安全和經(jīng)濟等方面，均持續(xù)地加強了與菲律賓之間的關(guān)系，試圖聯(lián)合應(yīng)對及遏制中國的進一步發(fā)展。

總之，在美國新政府成立前，美國實難對菲律賓采取堅定有力的外交政策，所以，菲律賓新政府利用此空隙時間調(diào)整其外交政策在理論上是可能的，但其效果如何，是否能切實實施，仍有待觀察和關(guān)注。同時，南海問題是否再起爭議，也存在變數(shù)，關(guān)鍵是應(yīng)就如何管控南海達成多方可接受的合作機制。

作者：金永明，上海社會科學院法學研究所研究員，中國海洋發(fā)展研究會海洋法治專業(yè)委員會副主任委員、秘書長。

（編輯：周杰）