從國內層面看，杜特爾特為穩(wěn)固政權，樹立權威，需要對國內的經濟、民生等政策予以調整，包括采取強力措施改變腐敗現象、打擊禁毒活動，以避免國際社會包括美國對其強勢政策的人權抨擊，進而影響其效果及決心，所以采取了將自力決定和采取外交政策的意向和行為。

同時，對于菲律賓的經濟和民生，依靠美國不會帶來可變化的有利結果，采用實用主義的態(tài)度，即杜特爾特新政府認為，要改善菲律賓國內經濟、民生等，需要搭上中國發(fā)展的順風車，包括“一帶一路”規(guī)劃的實施，利用中國的政策優(yōu)勢，為此，對外菲律賓新政府采取了強勢的態(tài)度和作為。

從對外層面看，自菲律賓于2013年1月22日單方面提起南海仲裁案，至2016年7月12日仲裁庭作出越權且違法的最終裁決以來，在中國政府持續(xù)堅持“不接受、不參與、不承認”的政策與立場下，菲律賓并未獲得實質性的利益，也無法實現“和平永久地”解決中菲兩國之間的南海核心爭議（即中菲在南沙島礁的領土爭議以及海域劃界爭議）的目的，所以，對美國慫恿、協助菲律賓的效果產生了懷疑和批判。

換言之，盡管在仲裁案提起至最終裁決出臺，美國在政治、外交、法律和安全上予以了大力支持，包括美國國務院于2014年12月5日發(fā)表了《海洋界限：中國在南海的海洋主張》，指責中國南海斷續(xù)線僅限于《聯合國海洋法公約》所規(guī)范的權利之內；美國海軍軍艦于2015年10月27日、2016年1月30日、2016年5月10日未經中國政府的許可或事先通報擅自進入南海尤其是南沙12海里的鄰近海域和西沙領海實施所謂的航行自由活動和無害通過制度等，也未能使中國政府屈服。

同時，中國和東盟國家外長于2016年7月25日《關于全面有效落實〈南海各方行為宣言〉的聯合聲明》的簽署，以及2016年2016年9月7日中國-東盟領導人峰會上通過的《中國與東盟國家應對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導方針》和《中國與東盟國家關于在南海適用〈海上意外相遇規(guī)則〉的聯合聲明》，使菲律賓新政府深感南海問題不是中國和東盟關系的全部，如果執(zhí)意再與中國對立對抗，則將失去自身利用中國發(fā)展的時機和機會，包括無法獲得中國的信賴及市場和投資，對自國的發(fā)展帶來嚴重的損害。

此外，中美兩國盡管在南海問題上存在分歧，但兩國合作的領域廣泛，包括在聯合國維和、核擴散、氣候變化、打擊恐怖主義、經濟和人文合作等方面，尤其是中美兩國的對話溝通渠道暢通，在安全和海事合作上的加強，例如，兩國國防部門于2014年11月通過了《重大軍事行動相互通報機制諒解備忘錄》、《海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》以及后續(xù)附件協議；在20國集團領導人杭州峰會上兩國在推進新型大國關系、加強海警和海洋合作、加強在亞太的互動及安全合作等方面達成了多項共識。

在這種情勢下，菲律賓新政府認為在安全和軍事上依靠美國對自國并不有利，也不符合國際形勢發(fā)展，進而出現了試圖審議《美菲強化防衛(wèi)合作協議》內容并要求美軍撤離的新動向。對于自2013年8月以來經過8次協商簽署的《美菲強化防衛(wèi)合作協議》，在性質上是一份行政協議，不是條約，所以，不需要國會的承認和批準；而對于美國軍隊今后如何利用菲律賓內的設施和規(guī)模等內容，由此后兩國間通過協商作出具體規(guī)定，所以，從這個意義上說，菲律賓新政府有利用行政權取消其實施的可能性。

另外，在針對南海問題上，菲律賓新政府采取了“不炒作、不要挾、不執(zhí)行”的“三不政策”，包括派遣特使與中國展開談判等。換言之，菲律賓新總統杜特爾特上臺后，有改善與中國關系的言行，但在南海問題上的立場和主張并未改變和妥協，僅存在與中國協商談判的意向，所以，如果中菲兩國之間就南海問題爭議展開協商和談判，雙方均無讓步及最終解決核心爭議的可能，

為此，為緩和南海問題爭議并改善中菲關系，比較容易的做法是兩國應盡力構筑海上危機管理制度，包括在南海就應急事態(tài)構筑熱線聯絡通報機制、適用海上意外相遇規(guī)則，并盡力采取不單獨開發(fā)南沙海域資源的政策；同時，在經貿和基礎設施等方面可根據情勢的發(fā)展適度加大投資和合作力度，則是可以取得信任、緩和關系的重要手段。

從現今的情形，尤其從菲律賓新總統杜特爾特的系列言行看，菲律賓新政府在外交上有脫離美國的政策傾向，但這種政策選擇是否可行，是否能得到美國的容許，呈現菲律賓政府脫美親華的景象，仍存在變數和不確定性。同時，菲律賓加強與日本之間的各種關系，也是可以選擇的路徑，以取得平衡并獲取利益。因為日本無論在政治/外交、安全和經濟等方面，均持續(xù)地加強了與菲律賓之間的關系，試圖聯合應對及遏制中國的進一步發(fā)展。

總之，在美國新政府成立前，美國實難對菲律賓采取堅定有力的外交政策，所以，菲律賓新政府利用此空隙時間調整其外交政策在理論上是可能的，但其效果如何，是否能切實實施，仍有待觀察和關注。同時，南海問題是否再起爭議，也存在變數，關鍵是應就如何管控南海達成多方可接受的合作機制。

作者：金永明，上海社會科學院法學研究所研究員，中國海洋發(fā)展研究會海洋法治專業(yè)委員會副主任委員、秘書長。

（編輯：周杰）