一些學(xué)者和媒體拿紐約規(guī)劃作為《上海規(guī)劃2040》參照，提出質(zhì)疑，他們認(rèn)為一座全球城市的規(guī)劃文本中不應(yīng)該對人口設(shè)限。如“FT中文網(wǎng)”《上海規(guī)劃2040：全球城市需要什么樣的人口政策》一文指出：“紐約在去年也曾發(fā)布過一份面向2040年的城市發(fā)展規(guī)劃，這份名為《一個紐約：一份強大而爭議城市的規(guī)劃》（以下稱《紐約2040》）并沒有強調(diào)它要排斥哪些人，不會給城市發(fā)展加上人為的限制，紐約市政府沒有權(quán)力也沒有能力替城市選擇居民?！?/p>

筆者認(rèn)為，上述這些“批評的聲音”，主要以紐約的規(guī)劃為參照，但是其文中對規(guī)劃信息的展示，是不完整的、碎片化的。因此，基于這種立場上對上海規(guī)劃展開的批評有失公允。

仔細(xì)閱讀《紐約2040》的原文——同時為了有所比照，筆者也查詢了2016版的《倫敦規(guī)劃》，可以發(fā)現(xiàn)：這兩座公認(rèn)的全球城市的規(guī)劃文本，確實沒有城市人口數(shù)量“控制”的表述。

但是筆者想要特別指出，這兩部規(guī)劃，第一，均開宗明義地言及人口增長和人口結(jié)構(gòu)的變化是未來發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)；第二，都對人口規(guī)模進行了預(yù)測，預(yù)測到2040年紐約市人口將達到900萬，預(yù)測到2036年大倫敦的人口將達到1011萬。而這些關(guān)鍵性的信息，在上述“批評的聲音”中，并未被提及。

紐倫規(guī)劃文本中相關(guān)的具體內(nèi)容，讓我們從下面三個方面來進行精讀：

1、明確統(tǒng)計口徑是全球城市比較的前提

首先需要指出的是，兩部規(guī)劃所稱的“紐約”與“倫敦”，究竟指的是什么。

《紐約2040》中的“紐約”，指的是紐約市長所管轄的紐約市，制定規(guī)劃時的人口為840萬（2014年），面積為305平方英里（約為789.95平方公里）。

《倫敦規(guī)劃》中的“倫敦”，指的是大倫敦地區(qū)，規(guī)劃時人口達820萬（2011年），面積為1572平方公里。大倫敦具體來說分為外倫敦（Outer London）、內(nèi)倫敦（Inner London）和中心活動區(qū)（Central activities zone）。

明確統(tǒng)計口徑是進行全球城市分析的基礎(chǔ)。割裂地將人口數(shù)量截取出來說事，不指明數(shù)量對應(yīng)的地域范圍和統(tǒng)計時間，這種研究容易產(chǎn)生偏差，也會對讀者產(chǎn)生誤導(dǎo)。

2、人口增長是全球城市公認(rèn)的首要挑戰(zhàn)

《紐約2040》將“人口的增長”列為紐約發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)中的第一項——其它項包括經(jīng)濟持續(xù)改善、不平等狀況加劇、基礎(chǔ)設(shè)施亟待完善。規(guī)劃指出，人口增長的趨勢，勢必持續(xù)繃緊城市基礎(chǔ)設(shè)施，也將考驗公共服務(wù)是否穩(wěn)定可靠。同時，城市人口也趨于老化，到2040年，城中65歲以上人口將全面超過學(xué)齡兒童總數(shù)，這些變化都將大幅改變城市的公共服務(wù)和都市設(shè)計。

《倫敦規(guī)劃》第一章“背景與戰(zhàn)略”也率先指出“倫敦的人口很可能會繼續(xù)增長，到2020年，很可能人口超過歷史上任何時期?！倍鄳?yīng)的城市發(fā)展方式就是“能夠應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展和人口增長的挑戰(zhàn)”。比較2004年版的《倫敦規(guī)劃》，發(fā)展方式是“在不蠶食公共空間的前提下，協(xié)調(diào)倫敦全境內(nèi)的發(fā)展”，顯然倫敦政府意識到了人口增長問題的嚴(yán)峻性。

3、紐約與倫敦規(guī)劃都對未來人口進行了預(yù)測

《紐約2040》預(yù)測，到2040年，紐約將擁有900萬人。

紐約市人口預(yù)測 1900-2040 來源：《紐約2040》

《紐約2040》第263頁“附錄”中，列明了55條量化指標(biāo)，用以將來檢驗規(guī)劃的有效性。其中第一項指標(biāo)是“人口”。在指標(biāo)的原文中，用了target（目標(biāo)）一詞。

《紐約2040》指標(biāo)（與人口相關(guān)）來源：《紐約2040》

當(dāng)然，應(yīng)對人口的增多，《紐約2040》提出了諸多的應(yīng)對舉措，最直接的是滿足可負(fù)擔(dān)住房的緊迫需求，規(guī)劃提出紐約市擬在未來10年內(nèi)新增36萬套住房（包括一般市場住房和可負(fù)擔(dān)住房）。另外，還有交通、教育、醫(yī)療等一系列舉措。

2016版《倫敦規(guī)劃》的人口預(yù)測（1971-2036）來源：2016版《倫敦規(guī)劃》

如上圖所示，2016版《倫敦規(guī)劃》預(yù)測倫敦人口：至2021年達到920萬，2026年達954萬，2031年達984萬，2036年達到1011萬。

具體如圖所示，規(guī)劃又將大倫敦細(xì)分為外倫敦、內(nèi)倫敦、中心活動區(qū)，并分別進行了人口的相關(guān)研判，以此作為開展其它規(guī)劃的基礎(chǔ)。

2016版《倫敦規(guī)劃》三大區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃列舉 來源：2016《倫敦規(guī)劃》

結(jié)論

最后，筆者想闡述一兩點對“上海人口這些事”之爭論的想法：

第一，國際大都市是絕不應(yīng)該籠統(tǒng)地拿來進行比較的。國際比較必須更客觀、更謹(jǐn)慎，至少需要在統(tǒng)計口徑明確的情況下展開。在一些探討上海人口預(yù)測的媒體文章里，不言明背景而隨意截取其他國際大都市的人口數(shù)量來與上海做比較，是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，人口的預(yù)測是城市規(guī)劃的前提，因此在規(guī)劃文本中提及人口數(shù)量是無可避免的。而作為全球城市，正因為其開放、多元的定位，更需要對人口的發(fā)展態(tài)勢有大格局的研判。就筆者看來，在《上海規(guī)劃2040》的文本中，誠然需要對人口政策的闡述有更人性化的表達，但更值得我們探討的是，2500萬是不是一個判斷準(zhǔn)確的值；而不是把人口規(guī)模的“預(yù)設(shè)立場”，作為不可以碰觸的禁忌。

作者：施雯 上海圖書館（上?？萍记閳笱芯克┲硌芯繂T；華子怡 上海圖書館（上?？萍记閳笱芯克┭芯繉嵙?xí)員

（編輯：潘妮 周杰）